城镇化是如何走过来的?
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城镇化是如何走过来的?

编者语:本文选自《新型城镇化融资与金融改革》一书,全书围绕投融资方式及财政、金融体系改革展开研究,探缩适合我国城镇化发展的融资体系建设路径。该书由巴曙松教授、杨现领博士所著,于2014年12月由中国工人出版社出版发行。下文为书中摘编内容,敬请阅读。

城镇化融资体系从计划经济时代统一拨付到社会主义市场经济时代的多种融资方式并存,经历了60余年的发展。财税制度和政府的收入支出紧密相连。城镇化建设主要包括基础设施建设、一般公共服务和保障房建设等内容。保障房建设是商品房改革之后地方政府的支出项目,而基础设施建设和一般公共服务在一般由地方政府财政进行支出。地方政府支出包括很多方面,根据统计局数据,地方政府需要对教育、医疗、救灾、交通等22个项目进行支出,而这些支出都需要对相应财政收入进行支撑。中国的财政收支体系经历了大致三个阶段的发展,每个阶段的财政收入和支出结构也决定了地方政府对于基础设施建设、一般公共服务和保障房建设等支出的规模已经配套的融资方式。本章从财政体系的发展脉络出发,对各个时期的税收和支出项目进行系统化的梳理,进而对比地方政府的城镇化支出和相应收入以及融资方式。

1949~1978年

从1949建国至1978年改革开放中国实行的是计划经济体制。在这一阶段,城镇化融资以财政拨付为主要手段。中央通过指令性的计划和投资,价格管制,税收集中和金融统一来确保计划经济的运行。在这一时期,城镇化建设基本上完全由中央政府直接支配,地方政府只是中央政府经济建设计划的执行者。因此,地方政府在这一阶段并不是城镇化建设的责任主体,而这一漫长时期城镇化建设的方式则主要是财政拨款。

总的来说,这一时期的财政和城镇化建设的主要特征是中央高度集权。1950年至1968年采取的统收统支的财政体制;1951年至1957年采取控制支出的分类分成的财政制度;1958年采取的不控制支出的分类分成的财政制度;1959年至1967年,1969至1978年采取都是总额分成的财政制度。在统收统支的制度下,国家的财政政策和相应办法都由中央统一制定,地方政府的一切收入全部上缴中央;地方所需支出由中央逐级拨付。分类分成是一种财政收入分配形式,主要做法是将地方财政收入划分为三类:中央财政固定收入,地方财政固定收入和中央与地方共享收入三类。在“一五”期间,中央收入占全部预算收入的80%,而占预算支出的75%(刘小川,2008)。

在1978年以前的计划经济体制下,中国财政制度主要是以统收统支为特征。值得注意的是,即使在计划经济的时代,地方政府尤其是基层政府在经济管理还是有一定的自主权利,而不完全是中央经济计划的执行者。这些基层政府在经济管理上的权限,和1958年短暂的不控制支出的分类分层的财政制度是紧密相关的。这个时期短暂的财政分权,为十一届三中全会以后的启动的财政分权做了经验上的铺垫。事实上,虽然1988年的财政包干制度赋予了地方政府更多的自主权,但是在1978年改革开放至1994年分税制改革中国的财政制度基本上延续了78年以前的体制。另外,这一时期也出现了地方政府通过债务进行融资尝试;而中国建设银行的设立以为地方政府以银行贷款为融资手段做了金融机制上的准备。在这一时期,虽然经历了几次财政权力的下放与上收,但总体维持了中央统一领导的基本格局。地方政府主要是中央经济计划的执行机构,地方政府对经济建设的管理范围和权限都非常有限。

自新中国成立到1978年,对于城镇基本建设资金主要实施的是无偿拨款管理体制。在这一时期,经济建设通常占财政支出的40%左右。经济建设支出主要包括基本建设支出、流动资金拨款、企业挖潜改造资金、新产品试制费、地质勘探费等等。其中基本建设费用支出又在经济建设支出中占主要比重。这种高额的经济建设拨款支出,对整个财政收支和国民经济运行都产生了决定性的影响。由于经济建设在国民经济中的首要地位,在有些年份甚至会出现优先确定基建盘子再安排其他支出的现象。经济建设占比也因此出现了较大波动的特征。对于基本建设的财务管理体制,中央也进行过不同的尝试。1954年成立了中国人民建设银行,隶属财政部,专门负责基本建设贷款事项。1958年,中央实行了投资包干体制。在投资包干体制下,建设部门和单位统一掌握基本建设投资。建设资金如有结余,可以自行安排。同年,中国人民建设银行被撤销。但是这种不控制支出的包干体制施行了一年。在1962年,中国人民建设银行恢复;1970年建设银行被并入中国人民银行;1972年再次恢复。在这一时期,经济建设投资的责任和权利脱节,缺乏相应的责任主题和约束机制。建设银行只是负责办理财政拨款的部门,也有一定监督只能,但是不是现代意义的商业银行也不是投资的责任主体。由于经济建设的部门和单位只是中央计划经济的执行部门,也不会考虑基本建设投资的风险,因此这一期间基本建设突出规模失控。

“一五”和“二五”时期,中央对城市的基础设施建设不重视。优先发展基础的生产设施,城市基础设施投资占全部固定资产投资的比例从“一五”时期的2.13%和下降到“二五”时期的1.96%。1963年国务院规定大中城市是工商业附加税、公共事业附加税和房地产税,统一划归市财政,作为城市维护三项费用,用于城市的公共事业、公共设施和房屋维护保养支出。文革期间的基础设施建设基本上出于停滞状态。在1978年,另外开辟了城市工商利润的5%作为城市建设基金,由此,城市维护三项费用扩大成为四项费用。

1978~1994年

1978年至1993年这一时期以财政包干体制下对多种融资方式进行探索为特征。在金融市场改革的背景下,地方政府对地方债券和银行贷款等等融资渠道进行了初步探索。但是财政包干体制下地方政府收支较为平衡,并未产生通过金融市场为城镇化进行融资的实质性需求。

从改革开放至1993年底,这一时期财政体制的主要形式是“大包干”。地方政府不完全是中央政府的执行机构,而是拥有了更多的自主权。与计划经济时代相比中央政府向地方政府分权,可以分为几个方面。第一个是计划权力的下放。很多政策的制定权包括经济计划减少的范围,商品价格的制定,筹建新企业等等都从中央下放到了地方。第二就是固定资产投资管理权限从中央下放到了地方。对于生产性项目,地方政府审批金额的上限得到了提高;对于非生产性项目,原则上地方政府可以自行审批。第三就是财政体制的改革。地方政府在财政的收入和支出上拥有了更多的支配权,财政收入和支出逐渐开始统一起来。第四就是金融分权。1983年开始商业银行和中央进行了分离。银行的地方分支机构一方面受上级部门领导,另一方面受当地政府领导。地方政府对银行分支机构的人事任免权对银行地方分支机构的信贷决策产生了很大的影响。总的来说,中央对基础设施建设责任和财政收入支出权限的下放,使得地方政府成为城镇化建设中的投资和融资责任主体。而伴随的国企改革和金融市场改革,为多种融资方式的探索提供了充分的市场背景。

1978和1979年是改革开放后财政改革的两年调整期。1978年12月中共召开了十一届三中全会,为中国的经济体制改革拉响了号角。根据会议决议,全党工作的着重点应该从一九七九年转移到社会主义现代化建设上来。会议指出,现在中国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中,应该有领导地大胆下放,让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权。由于多年积累的经济体制问题,很多历史遗留问题需要解决。而百业待兴的局面也要求中央将财政体制改革作为全面改革的突破口。1979年财政部成立了体制改革小组,在江苏试行了“全额分成,比例包干,三年不变”的财政管理体制;在四川试行了“划分收支,分级包干的财政体制”。这一时期虽然中央对地方下放了财权和事权,但是财政打包天下的局面并未发生根本性改变。从基础设施建设融资的角度来说,还是主要以财政拨款为主。但是可以发现预算外投资呈现出稳步增长的趋势,这一趋势和随着金融市场改革而逐步拓宽的融资渠道紧密相关。

经过两年的准备和探索,1980年2月国务院出台了《关于实行“划分收支,分级包干”财政管理体制的暂行规定》。这个分级包干的财政体制俗称为“分灶吃饭”的财政体制。“分灶吃饭”财政体制出台不仅仅是十一届三中全会让权放利的改革要求的需要,在一定程度也是为了缓解中央政府财政支出的压力。从1980起至1994年分税制改革,财政体制有所调整,但是中国财政管理体制总体上属于“分灶吃饭”体制。从财政体制改革的角度来说,这一时期可大致划分为三个阶段。第一个阶段就是1980年到1984年“划分收支,分级包干”的财政体制;第二个阶段就是1985年到1987年“划分税种,核定收支,分级包干”的财政体制;第三个阶段就是1988年到1993年“多种形式包干”的财政体制。和1978年之前计划经济时代的各种不同财政体制尝试不同,其从根本上改变了中国的财政格局,为打破计划经济体制打开了局面。这次体制改革分为“划分收支”和“分级包干”两个层面。所谓划分收支,是指明确的划分中央和地方的预算范围。划分收支不仅仅从收入上将一部分国家预算收入划为地方固定收入,也从支出上通过企事业单位的隶属关系来确定中央预算支出和地方预算支出。地方基本建设支出和社会于公共事物支出等等费用划归为地方支出。这些支出后来构成了地方城镇建设资金需求的主要成份。

从1979年至1985年。这一阶段的主要特征是基础设施建设的税收融资渠道得以逐步的发展和扩大。1985年起,原四项费用中的工商业附加税被取消,四项费用中的其他三项继续作为城市基础设施建设的主要来源。唯一不同的地方是城市工商利润的5%留成从费用改称为城市基础设施建设税。1987年国务院发布了《关于加强城市建设工作的通知》,明确提出要拓宽城市基础设施建设的融资渠道。根据该通知,城市基础设施建设要逐步实行有偿使用,对的确是生产、生活特别急需而地方政府又难以解决融资问题的公共设施,要实行多种渠道融资的方式。从1986年至今,城市建设基金的来源主要有7个渠道,包括财政筹集、资源补偿筹集、政策性筹集、信贷筹集、利用外资、市场筹集、和自筹资金。其中财政筹集主要就包括城市维护建设税、公共事业附加税、各级政府预算内基本建设和更新改造拨款、中央和地方财政的专项拨款。财政筹集资金在城市基础设施建设资金来源的比重逐年降低。

1985年3月21日,国务院颁布了《关于实行“划分税种,核定收支,分级包干”的财政管理体制》,开始了一轮新的税制改革。这次财政体制改革是在两次“利改税”的基础上进行的。通过“利改税”,政府与企业之间的利润分配形式发生了根本性的变化。政府的财政收入开始主要依靠税收,而不是国企的利润上缴。中央和地方主要根据中央预算固定收入,地方预算固定收入和中央地方预算共享收入来对基于“利改税”后的种子税种对财政收入进行划分。从1978至1993年以“分灶吃饭”为主要特征的财政体制下,中国整体的经济建设取得了很大的进步。中央也通过不断的调整对这一时期的财政制度进行改建,但是这一时期经济依然带有很浓厚的计划经济色彩。政府和国企的关系仍然错综复杂,分级包干体制的收入划分仍受行政隶属关系的制约(高培勇,2008)。俞光远(2009)认为这一时期的财政体制在如下三个方面促进了新一轮更加全面的财政体制改革。第一是财政包干体制限定了上缴中央的财政数额,导致了中央财政收入连年下降,弱化了中央政府的宏观调控能力。1980年至1993年,国家财政收入占GDP比重从25.7%下降的12.6%。中央财政收入占全国财政总收入的比重从24.5%下降到22%。这导致中央财政收入占GDP比重大幅度降低,极大的弱化了中央政府的宏观调控作用。第二是财政包干体制还助长了地方的重复建设和经济封锁,对形成全国统一市场以及经济结构调整造成了不利影响。第三是1988年以来的多种包干制度,使得财政体制繁复,不利于规范中央与地方之间的财政分配关系。地区之间财政收支不平衡,影响地区经济均衡发展。这几点原因成为1994年分税制改革的主要动力。

1994至今

1994年至今,中国的财政体制主要是分税制。分税制改革的根本原因是进行税制的市场化改革,而直接原因则是中央财政收入自1985年连年下降。分税制改革后中央上收财权下放事权,导致地方政府收支不平衡而逐渐依赖土地融资、债务融资等市场化融资手段。

1992年十四大提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标,税收制度也进入了全面改革的阶段。1992年十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确了中国税收制度改革的原则和主要内容。1993年12月25日国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,并于1994年开始实施。从此,中国财政体制进行了根本性的调整,全国开始统一实行分税制的财政体制。根据该决定,分税制的基本原则为,“按照中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央和地方两套税务结构分布征管;科学核定地方收支数额,逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度;建立和健全分级预算知道,硬化各级预算约束。”

分税制改革主要分为分事,分税和分管三个层次的含义。分事是指各级政府对社会经济管理权进行划分,并据此确定各级政府的预算支出;分税是指中央和地方政府按照财权于事权相统一的原则将税收收入划分中央税,地方税和中央地方共享税三个来源;分管是指建立中央和地方两级税收征管体系和金库体系,分别负责中央和地方的税收征收和管理工作。

与此同时,中国的税收体制也进行了一次全面改革。税制改革分为如下几个方面(俞光远,2009)。第一是全面改革了流转税制,形成了以增值税为主体,消费税和营业税并行的流转税制。第二是改革了企业所得税制,所得税对国营企业、集体企业和私营企业不再进行区分,将对各个类型企业分别征收的多种不同所得税统一的合并为企业所得税。第三是改革个人所得税制。降对个人征收的收入调节税和面向外国人的个人所得税以及个体户的所得税统一合并为个人所得税。第四是对其他工商税制也进行了改革。这次改革将原有的27个税种减少至23个税种,对税制了进行简化,提高了税收管理的效率。在这次税制改革之后,一个能够适应中国市场经济体制需要的税收制度框架建立起来了。中国的财政收入也得到了稳步的提高,从1994年至1999年,中国每年的财政收入增加一千多亿。

中央和地方财政收入和支出是分税制改革的一个重要内容。自十四届三中全会以来,政府以1992年通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为指导,划分了政府性投资和社会投资的边界。将投资划分为公益性投资,基础性投资和竞争性投资三大类。公益性项目的投资划分为中央和地方政府项目,而基础性项目投资以政府为主,并广泛吸引企业和外资参与投资。分税制改革之后,中央政府财政主要承担国家安全、外交、调整国民经济结果、协调地区发展、以及由中央直接管理的社会事业发展等事务支出。地方需要承担地方行政管理费,公检法支出,地方统筹的基本建设支出,地方企业的技术改造和新产品试制支出,支农支出,城市维护和建设经费支出,地方文教卫支出,价格补贴支出等等。

分税制一方面提高了全国财政收入占国内生产总值的比重,另一方面提高了中央财政收入占全国财政收入的比重。在分税制以前,财政收入尤其是中央财政收入基本上是固定的;实行分税制以后,地方政府的理财积极性被充分调动起来。分税制也成功的规范了中央政府和地方政府间的财政关系,明确了各级地方政府的财政主体地位,中国财政总收入在分税制改革之后也得到了迅速增长。1998年全国的财政收入是9863亿元,是1993年财政收入的2.27倍。1993年中央的财政收入占全国财政收入的比重是22%,到1994年上升为55.7%。中央政府收入比重提高意味中地方政府收入比重的降低。地方税收体系在很多方面还有待完善。除营业税以为,地方性的税收收入主要属于零星的小额税种,且各税种之间缺乏内在的互补性,使得县乡两级政府的财政收入不够稳定。另外地方税的立法权和很多地方税的减免权都集中在中央,集中的地方税管理模式不利于其适应各个地区之间经济发展的差异。分税制改革是中央政府自上而下推动的税制改革,通过改革增加了中央政府的财政收入,提高了中央政府进行宏观调控的能力,转移支付制度也在一定程度上缩小了地区间的经济差异。但是分税制改革所带来的财权上收和事权下放加剧了地方政府的财政困境。具体而言,城镇化融资问题一方面来源于快速增长的城镇化融资需求,另外一方面来源于地方政府自身财政收入积累缓慢。

快速增长的城镇化融资需求加剧了地方政府通过财政进行融资的压力。分税制以后,中国地方政府成为城镇化建设的投资和融资主体。如前所述,分税制改革提高了中央政府的财政收入比例,同时减少了地方政府财政收入比例。但是由于地方政府事权扩大,财政支出也不断增多,造成了地方政府的财政压力。2008年,中央财政收入占全国财政收入的53.3%,比1993年增加了31.3个百分点。但是中央政府的财政总支出却和分税制改革之前差别不大。根据毛腾飞(2010)的测算,分税制改革前,地方政府用72.%的财政收入去承担62%的财政支出,但是在分税制改革后地方政府用47.4%的财政收入去承担71.8%的财政支出责任。

由于地方政府和中央政府之间的隶属管辖关系,使得中央政府对财权不断上收,对相应的事权则不断下放。这种财权上收事权下放的特征不仅仅表现在中央政府和省级政府之间,更加表现在省级政府和县级政府之间。这种事权和财权的分离导致基础政府的财政压力越来越大。2011年地方财政收入为52547.11亿元,而财政支出为92733.68亿元,收支缺口高达40186.57亿元。由于地方政府成为城镇化推进的责任主体,城市基础设施建设、公共事业服务保障、保障房和基本的公共服务支出等等所需的巨额资金投入都需要地方政府财政收入来支撑。城市化建设过程中的基础设施建设、公共服务和保障房建设所带来的融资基本上占财政支出的大部分,2011年和城镇化建设的相关支出占整个地方政府财政支出的86%。20世纪90年代以来,中国的城镇化呈现出快速增长的趋势。因此城镇化融资问题在分税制改革的制度背景下迅速凸显了出来。

文章来源:本文节选自巴曙松教授及杨现领博士著作《新型城镇化融资与金融改革》,该书于2014年12月由中国工人出版社出版发行,本文仅代表作者观点

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